“十四五”時期

我國農業(yè)農村現代化的政策完善策略

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會關心農業(yè)、關注農村、關愛農民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經濟體，人均GDP接近1萬美元，支持農業(yè)農村發(fā)展的物質基礎更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進入中后期，生產要素的內涵和外延不斷擴張，農業(yè)農村產業(yè)實現跨界融合。生物技術、數字資源等將為農業(yè)農村現代化提供彎道超車的加速器，農產品市場空間和農業(yè)多功能性進一步拓展，鄉(xiāng)村多元價值將更加凸顯。農業(yè)進入高質量發(fā)展新階段，農村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農業(yè)農村現代化建設的階段性起點之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學制定“十四五”規(guī)劃。

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在頂層設計上轉向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以往的規(guī)劃在頂層設計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)社會現代化經濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經濟效應、范圍經濟效應和集聚經濟效應，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經濟效應輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，實現城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務一體化建設、一體化管護、一體化運營，促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎是讓城鎮(zhèn)居民和農村居民的權利實現互聯互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉(xiāng)村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權利。

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政策支持更多地向農村發(fā)展傾斜

以往的政策目標主要指向為農業(yè)產業(yè)支持。一個很典型的證據是，農業(yè)補貼的測算依據一度是按照家庭承包經營耕地的面積，而且基本實現了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業(yè)補貼已經超過美國。新時代則需要堅持農業(yè)產業(yè)支持和農村發(fā)展協(xié)調并行。未來的政策支持要更多地向農村人居環(huán)境改善、農村社會事業(yè)等傾斜。而農村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續(xù)的，必須增強農村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農村集體經濟，讓農村集體經濟集中力量辦大事。但是，現階段我國農村集體經濟實力仍然不強。根據第三次全國農業(yè)普查10%村莊樣本數據（約5.5萬個村），2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經費。如果以中位數計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據農村社會事業(yè)促進部門測算，一個村建設一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經濟發(fā)展水平下，很難指望農村集體經濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農村資源資產，放大產權制度改革經濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農村集體資源資產保值增值并創(chuàng)造實實在在的紅利，釋放農村集體經濟活力。

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實現財政支農資金集約化和市場化使用

以往的規(guī)劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農林水事務年均遞增速度曾經達到21.2%。但是，隨著國內經濟轉向中高速增長，經濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。在這種背景下，財政對農業(yè)農村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農資金會更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設內容按地區(qū)切塊，加強對建設任務的績效評估。例如，國家現代農業(yè)產業(yè)園就參考了“大專項+任務清單”：以園區(qū)為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。未來的農業(yè)農村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數據追蹤的方式，實現市場化的精準支持，激發(fā)市場主體投入。

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農業(yè)產業(yè)支持要堅持保供給、調結構、轉方式并行

以往規(guī)劃的目標主要是支持農產品尤其是糧食產量增加。例如，農業(yè)部門一度把糧食年度產量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農業(yè)補貼，還是農業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產經營主體增加資源要素投入。從財政支農結構來看，農業(yè)生產資料與技術補貼仍然占到農業(yè)公共財政支出的20%以上。而農業(yè)結構調整補貼一度在1%以下，農業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。

新時代的農業(yè)產業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農產品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式并行，尤其是需要促進農業(yè)結構、生產方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。

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統(tǒng)籌國際國內資源、市場、制度

以往的農業(yè)支持政策主要立足國內，對國際規(guī)則參與得較少。當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經濟發(fā)展進入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿易投資規(guī)則加速重構，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴峻考驗。農產品消費總量剛性增長，消費結構由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導致原料消耗增長。盡管農業(yè)技術進步增產效應已經一定程度上實現對消費增長的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農產品。根據虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進口農產品折算耕地超過12億畝。另外根據虛擬水貿易模型計算，2015年中國進口糧食相當于凈進口了2005億噸淡水資源。既然相當規(guī)模的農產品進口不可避免，那么就需要適應這一趨勢。“十四五”時期則需要統(tǒng)籌國內資源、市場、制度，根據土地和淡水資源來合理布局農產品進口來源，以市場需求的力量驅動國內外資源為我所用。在國際農業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿易規(guī)則和多邊體制改革。

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更加依靠信息化技術促進政策落地

以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高。實際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業(yè)農村的規(guī)劃和政策落地，經常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實、經過縣（市、區(qū)）、再到?。▍^(qū)、市）層層上報。新一輪科技革命和產業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術深刻改變了農業(yè)農村發(fā)展的基礎，也改進了政策執(zhí)行和落實的方式。農業(yè)農村現代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數據、物聯網、移動互聯、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段。例如，區(qū)塊鏈技術在農產品電商的質量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農產品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現農產品質量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業(yè)質量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實，一個傳感器相當于作業(yè)300畝的補貼。當然，隨著技術的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實過程中技術監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對比關系。

總體而言，“十四五”農業(yè)農村現代化面臨的形勢更加復雜。而且，糧食等重要農產品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農情不會改變，農業(yè)小部門化的規(guī)律不會改變，推動農業(yè)高質量發(fā)展的迫切要求不會改變，新舊動能轉換接續(xù)的態(tài)勢不會改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎不會改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會改變，農村經濟社會加速轉型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農業(yè)農村現代化規(guī)劃的編制難于以往。未來，需要堅持底線思維，科學編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。

農業(yè)是全面建成小康社會和實現現代化的基礎，必須加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高農業(yè)質量效益和競爭力，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現代化道路。農業(yè)農村現代化是國家現代化的重要組成部分。

“十四五”時期，我國現代農業(yè)轉型升級機遇：首先人均可支配收入的逐年提升，提升了社會消費能力，為高端農產品消費帶來機遇。三品一標農產品是政府主導的高端農產品公共品牌，總量逐年遞增，隨著消費升級的推進，其需求機遇凸顯。預計“十四五”時期，國家將在產業(yè)增效、產品提質、生態(tài)改善、制度創(chuàng)新等方面切實發(fā)力。

（1) 發(fā)展高質量產業(yè)，提高農業(yè)生產的效益和競爭力

鄉(xiāng)村產業(yè)興旺，高質量發(fā)展是路徑。要以促進農民增收、產業(yè)增效、生態(tài)增值為目標，注重市場引導和政策支持，強化改革助推和科技驅動，重點發(fā)展特色高效產業(yè)，促進農業(yè)由增產向提質轉變，加快推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興。 

(2) 打造高質量生態(tài)，解決農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境保護問題

要全面貫徹“一控兩減三基本”要求，切實推行綠色生產方式，推動實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、生產模式生態(tài)化，從根本上解決農業(yè)面源污染問題。

(3) 進一步深化改革，增強鄉(xiāng)村發(fā)展活力

實現農業(yè)農村高質量發(fā)展，歸根結底要靠深化改革。一是鞏固和完善農村基本經營制度。二是深化農村土地制度改革。三是深入推進農村集體產權制度改革。四是完善農業(yè)支持保護制度。