《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“要建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系。”目前，我國“十四五”規(guī)劃編制工作已全面啟動，這是我國進入新時代、確立“三級四類”規(guī)劃體系后編制的第一個五年規(guī)劃，也是我國全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程編制的第一個五年規(guī)劃，如何深入貫徹《意見》精神，有效落實黨和國家賦予發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，結(jié)合我們學(xué)習(xí)《意見》精神及從事規(guī)劃研究及編制的多年實踐，談以下認識，以服務(wù)于“十四五”規(guī)劃的編制與管理。

一、編制“十四五”規(guī)劃意義重大

“十四五”是我國確定“兩個百年”目標的交匯期，是新時代全面推進實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的開局期，也是我國越來越靠近世界舞臺中央、推動建設(shè)人類命運共同體的關(guān)鍵期?？茖W(xué)研究和編制好“十四五”規(guī)劃，意義重大。對此，規(guī)劃必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念，堅定不移推動高質(zhì)量發(fā)展，著力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，對標黨的十九大提出的實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化兩步走的目標，立足國內(nèi)，放眼全球，為“十四五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展理清思路、確定目標、推動新舊動能轉(zhuǎn)換、破解瓶頸制約、布局重大項目，提出創(chuàng)新改革保障等應(yīng)對之舉，為我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化開好頭、起好步。

二、實施“十四五”規(guī)劃目錄清單管理

黨的十八屆三中全會以來，我國不斷深化規(guī)劃體制改革，著力推進“多規(guī)合一”試點，基本解決了多年來我國規(guī)劃名目繁雜、相互掣肘、管理混亂等問題。“十四五”規(guī)劃啟動后，相關(guān)部門配套的專項規(guī)劃將同步編制，有關(guān)區(qū)域規(guī)劃、各層級空間規(guī)劃也要啟動編制。因此，如何避免發(fā)展規(guī)劃與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的矛盾和人力、物力、財力浪費，是“十四五”規(guī)劃編制時必須要高度重視的大問題。一是按照《意見》關(guān)于建立規(guī)劃體系的要求，在編制規(guī)劃時明確界定各層級各類規(guī)劃之間的功能、作用及關(guān)系，避免出現(xiàn)規(guī)劃認識不一、相互脫節(jié)、矛盾沖突等問題；二是認真落實《意見》關(guān)于建立健全規(guī)劃編制目錄清單管理制度，由發(fā)展改革部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門提出編制“十四五”規(guī)劃（批復(fù)、立項、備案）分類管理的目錄清單報各級政府批準，凡納入目錄清單管理的規(guī)劃，要指導(dǎo)編制部門、編制單位按期、按要求進行編制。對需政府批復(fù)的規(guī)劃，要采取約束性的管理辦法，體現(xiàn)規(guī)劃的程序性、時效性和嚴肅性；對需申請立項編制的規(guī)劃，應(yīng)按照立項約定如期完成，防止規(guī)劃的主觀性和隨意性；對需納入備案管理的規(guī)劃，管理部門要對規(guī)劃成果進行專家鑒定，確保規(guī)劃的針對性和可操作性。同時，還要根據(jù)發(fā)展實際，建立第三方規(guī)劃功效評估和質(zhì)量追蹤、動態(tài)調(diào)整機制，不斷完善和優(yōu)化規(guī)劃目錄清單管理。

三、強化“十四五”規(guī)劃思路統(tǒng)攬引領(lǐng)

充分認識編制“十四五”規(guī)劃的重大意義和功能作用，它不僅是黨的意志和國家戰(zhàn)略意圖的全面落實，更是我國推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。規(guī)劃思路的統(tǒng)攬引領(lǐng)不僅要體現(xiàn)在指導(dǎo)思想、發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略、基本原則、價值取向上，更要體現(xiàn)在發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展定位和重大項目選擇等方面?！兑庖姟诽岢觯l(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，居于規(guī)劃體系最上位，是其他各層級規(guī)劃的總遵循。強化規(guī)劃思路的統(tǒng)領(lǐng)和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，就是要按照“指導(dǎo)思想上統(tǒng)一、空間布局上統(tǒng)籌、項目確定上統(tǒng)攬”的思路和路徑，既強調(diào)其他規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，該一致的地方堅決一致，該銜接的地方一定銜接，又保證不同層級、不同類型規(guī)劃的各具特色。強化規(guī)劃思路的統(tǒng)攬引領(lǐng)，決不是不要凸顯規(guī)劃的特色。凸顯規(guī)劃特色是所有規(guī)劃關(guān)注者、管理者的共同追求，也是規(guī)劃編制者期望達到的最高境界。要編制一項富有特色的高質(zhì)量規(guī)劃，它是時間與空間、理論與實踐、經(jīng)驗與教訓(xùn)、方法與手段反復(fù)權(quán)衡達成的結(jié)果。因此說，一項具有鮮明特色的好規(guī)劃，必須A就是A，B就是B，絕無非A即B的規(guī)劃。

四、完善“十四五”規(guī)劃內(nèi)容統(tǒng)籌銜接

按照下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃銜接上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的原則，以“銜接內(nèi)容充分、銜接程序規(guī)范、銜接手段先進”和“一致性、落實性、指導(dǎo)性”為重點，建立健全規(guī)劃銜接機制。一是在總體目標上，各類規(guī)劃要注重把握“十四五”時期是我國兩個百年奮斗目標歷史交匯期的時代特征，在銜接鞏固第一個百年目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，著力與第二個百年目標“兩步走”部署的第一階段基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新目標相銜接。二是在指標體系上，“十四五”規(guī)劃應(yīng)將其他各類規(guī)劃的約束性等關(guān)鍵指標納入指標體系范疇，體現(xiàn)五年規(guī)劃指標的統(tǒng)攬和引領(lǐng)作用。三是在空間布局上，“十四五”規(guī)劃要按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向，發(fā)揮既有空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，指導(dǎo)落實“三類”空間布局，其他所有規(guī)劃凡涉及空間布局的均須與“十四五”規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。四是在任務(wù)內(nèi)容上，其他各類規(guī)劃中的重大任務(wù)、重大項目、重要政策及要素支撐等內(nèi)容均要納入“十四五”規(guī)劃，并對其進行分解和落實，以保障“十四五”規(guī)劃的有效實施。

五、加力“十四五”規(guī)劃方法集成創(chuàng)新

直面新時代、新任務(wù)、新要求，提高“十四五”規(guī)劃編制的科學(xué)化水平，必然要求規(guī)劃方法的集成創(chuàng)新。一是要不斷提高規(guī)劃站位，將新發(fā)展理念貫穿于規(guī)劃的全流程，學(xué)會運用馬克思列寧主義的世界觀、方法論和全球視野、戰(zhàn)略思維分析問題、解決問題。二是學(xué)會尊重自然、社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，把編制“十四五”規(guī)劃當作一項系統(tǒng)工程，正確處理內(nèi)涵與外延，整體與局部、動態(tài)與靜態(tài)、近期與遠景的辯證關(guān)系，而不是孤立的就規(guī)劃論規(guī)劃。三是注重深入基層一線調(diào)查研究，努力深化規(guī)劃前期工作，科學(xué)判斷發(fā)展時期的階段性特征。常言道：“成績不說跑不了，問題不說不得了。”始終堅持目標導(dǎo)向額問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，做到言之有理、言之有據(jù)、言之有實。四是加強規(guī)劃的多視角和多方案比選，深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和預(yù)期效果。五是堅持開門編規(guī)劃、開放編規(guī)劃，注重吸納社會各界和各類智庫的智慧，廣泛征求各方意見，健全專家咨詢論證制度。六是進一步加強規(guī)劃人才培養(yǎng)，打造一支符合新時代要求的專業(yè)化、高素質(zhì)規(guī)劃隊伍，大力創(chuàng)新規(guī)劃編制手段和展現(xiàn)方式，推進理論闡釋與實證分析、定性分析與定量分析、圖表分析與數(shù)據(jù)說明等方法相結(jié)合，使規(guī)劃能夠以全新的面目展現(xiàn)出來。

六、推進“十四五”規(guī)劃技術(shù)數(shù)字支撐

運用新一代信息技術(shù)，增加互聯(lián)網(wǎng)基因已成為新時代經(jīng)濟發(fā)展的重要特征，也是實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要手段。當前，我國規(guī)劃存在的編制難、執(zhí)行隨意等頑疾，其中一個主要原因就是技術(shù)手段落后。加快規(guī)劃數(shù)字化已成為未來規(guī)劃的必由之路，也是“十四五”規(guī)劃改革創(chuàng)新的緊迫任務(wù)。一是建立健全規(guī)劃編制數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建規(guī)劃編制數(shù)據(jù)決策模型，推動規(guī)劃編制數(shù)字化，改變?nèi)藶橹饔^的經(jīng)驗決策判斷模式，不斷提升規(guī)劃編制的智能化水平，為深化“放管服”改革創(chuàng)造條件。二是加快建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺，根據(jù)規(guī)劃體系和規(guī)劃綜合管理需求，實現(xiàn)規(guī)劃目錄清單、規(guī)劃編制、審查論證、審批發(fā)布、監(jiān)測評估等全業(yè)態(tài)、全流程在線管理，并納入政務(wù)信息化系統(tǒng)，提高規(guī)劃管理的效果與效率。三是注重規(guī)劃實施的數(shù)字化支撐，將規(guī)劃實施與領(lǐng)導(dǎo)決策、政策協(xié)同、項目監(jiān)管、建設(shè)推進等有機結(jié)合，以數(shù)字化、平臺化支撐規(guī)劃的管理運用。

七、嚴格“十四五”規(guī)劃程序標準規(guī)范

隨著中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)步推進，編制規(guī)劃已成為一項政治性強、程序嚴謹、標準規(guī)范的重大政務(wù)活動，提高規(guī)劃嚴肅性、執(zhí)行力必須嚴格規(guī)范規(guī)劃的程序標準。一是要明確各類規(guī)劃編制審批主體，“十四五”規(guī)劃必將根據(jù)憲法與法律賦予的職責和黨的建議，政府組織編制，人大審查批準；空間規(guī)劃由自然資源部門負責編制，政府審查批準；專項和區(qū)域規(guī)劃由相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責編制，政府審查或備案。二是制定規(guī)范的規(guī)劃管理制度，明確規(guī)劃必須經(jīng)過前期研究、基本思路、編制草案、規(guī)劃銜接、征求意見、專家論證、審查批準、公開發(fā)布、監(jiān)測評估等程序，利用信息平臺實現(xiàn)規(guī)劃在線流程管理。三是規(guī)范各類各級規(guī)劃銜接程序，其他各類規(guī)劃及須報請政府審批的規(guī)劃須事先與發(fā)展規(guī)劃進行統(tǒng)籌銜接，下位及下級規(guī)劃在審批前要與上位規(guī)劃或報上級主管部門進行銜接。四是規(guī)范規(guī)劃管理程序，按照規(guī)劃體系和職能作用，發(fā)展改革部門要發(fā)揮好規(guī)劃管理職能，重點就規(guī)劃編制、數(shù)據(jù)支撐、審查論證、審批發(fā)布及監(jiān)測評估等環(huán)節(jié)做好規(guī)范性管理，進而用制度和標準推進規(guī)劃的規(guī)范化。

八、加強“十四五”規(guī)劃舉措部門協(xié)同

具有鮮明針對性和可操作性的規(guī)劃舉措是提高規(guī)劃執(zhí)行力的有力保障。一要強化部門協(xié)同，明確“十四五”規(guī)劃既是黨和政府意圖的集中體現(xiàn)，也是各部門重大舉措的主要集成，各部門同步編制的專項規(guī)劃必須服務(wù)于“十四五”規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標和任務(wù)要求，而不是各自為陣，各吹各的號、各唱各的調(diào)。二是“十四五”規(guī)劃提出的各項產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、資源環(huán)境政策、人口和社會發(fā)展政策等改革創(chuàng)新舉措，既發(fā)揮著對專項規(guī)劃的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，又是專項規(guī)劃鋪陳落實和具體化的重要方面。三是重大項目作為“十四五”及各級各類規(guī)劃落地的重要載體，必須立足全局，經(jīng)過論證提出，加強相互銜接，嚴防拍腦袋主觀臆斷，努力開創(chuàng)以規(guī)劃帶動項目建設(shè)，以項目促進規(guī)劃落實的新局面。把“十四五”規(guī)劃編制成我國新時代具有里程碑意義的好規(guī)劃，讓“十四五”時期成為我國發(fā)展史上具有劃時代意義的重要時期。